De subsidies ten gunste van Casa Legal: staatssteun of subsidies die in overeenstemming zijn met het gelijkheidsbeginsel ?

Het arrest behandelt verschillende interessante punten, met name met betrekking tot kwesties van economisch publiekrecht op Europees en Belgisch niveau. 

Het arrest heeft betrekking op een basistoelage die voorziet in een subsidie van 1.099.000 euro aan de vzw "Casa Legal".

Volgens haar statuten is de vzw Casa legal een “sociaal-juridisch centrum dat advocaten en maatschappelijk werkers verenigt, maar op termijn ook psychologen en andere disciplines, met als doel de verdediging en begeleiding van rechtzoekenden te verbeteren en uiteindelijk hun toegang tot justitie te bevorderen. [Zij] kadert in de doelstelling om bij te dragen aan een positieve verandering door een nieuwe manier voor te stellen om het beroep van advocaat uit te oefenen met een multidisciplinaire aanpak” (vrije vertaling). Dit model voor hulp aan rechtzoekenden is herhaaldelijk geprezen om zijn innovatieve karakter, dat een gecoördineerd antwoord biedt op complexe menselijke situaties.

Het eerste door de OVB aangevoerde middel betreft de naleving van de bevoegdheden van de Gemeenschappen op het gebied van hulpverlening aan personen, meer bepaald wat betreft het beleid inzake sociale bijstand en eerstelijns rechtsbijstand. Dit eerste vernietigingsmiddel voerde een schending aan van artikel 128, § 1, van de Grondwet en van artikel 5, § 1, II, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Het Grondwettelijk Hof volgt de argumentatie van de Ministerraad en is van oordeel dat de aangevochten bepalingen geen afbreuk doen aan de bevoegdheden van de Gemeenschappen op het gebied van het beleid inzake sociale bijstand en eerstelijns rechtsbijstand, voor zover het wel degelijk gaat om een subsidiëring voor tweedelijns rechtsbijstand, dat wil zeggen rechtsbijstand die aan een natuurlijke persoon wordt verleend in de vorm van een gedetailleerd juridisch advies, juridische bijstand al dan niet in het kader van een procedure of bijstand in het kader van een rechtszaak, met inbegrip van vertegenwoordiging voor de rechter. Tweedelijns rechtsbijstand valt wel degelijk onder de residuaire bevoegdheid van de federale staat. 

De kranten hadden veel aandacht besteed aan de gemeenschappelijke kwesties, maar hadden weinig verslag gedaan van het debat dat plaatsvond op het gebied van de overheidsfinanciën, met enerzijds de vraag of er sprake was van staatssteun in de vorm van een directe subsidie, en anderzijds de naleving van het gelijkheidsbeginsel bij het ontbreken van enige voorafgaande mededinging vóór de toekenning van deze subsidie. 

Wat de kwestie van de aanwezigheid van staatssteun betreft, is het uiterst interessant om op te merken dat het debat voor het Grondwettelijk Hof wordt gebracht, terwijl kwesties op het gebied van staatssteun meestal, op Europees niveau, voor de Commissie worden besproken in het kader van een klacht wegens onverenigbare steun, of, op nationaal niveau, voor de nationale rechtbanken, door elke onderneming die op grond van artikel 107 VWEU vermoedt dat er sprake is van onrechtmatige staatssteun ten gunste van een van haar concurrenten. Aangenomen mag worden dat de OVB, in het kader van de verdediging van de advocaten van haar orde, bevoegd zou zijn geweest om dergelijke beroepen, zowel op Europees als op nationaal niveau, in te stellen.

De wettelijke bepaling waarvan de nietigverklaring werd gevraagd, betreft een basistoelage in een begrotingswet waarin een begunstigde, “Casa legal”, en een maximumbedrag aan subsidie zijn vastgelegd. 

Het Grondwettelijk Hof wijst er onmiddellijk op dat alleen de Europese Commissie bevoegd is om te beoordelen of steun verenigbaar is met de interne markt. Het Grondwettelijk Hof is echter, net als elke nationale rechterlijke instantie, bevoegd om na te gaan of de aangevochten bepalingen als staatssteun kunnen worden aangemerkt, en zo ja, of de steun bij de Commissie moet worden aangemeld. 

Het Hof zal oordelen dat de toegekende subsidie geen staatssteun vormt, aangezien deze niet van dien aard is dat zij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen door bepaalde ondernemingen of bepaalde producties te bevoordelen, voor zover deze het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden. Met andere woorden, het Hof verschuilt zich achter wat wordt aangeduid als het “lokale effect”, waarnaar het Hof verwijst onder verwijzing naar mededeling nr. 2016/C 262/01 van de Europese Commissie van 19 juli 2016 “betreffende het begrip ‘staatssteun‘ als bedoeld in artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie”:

“De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. Een overheidssubsidie die wordt verleend aan een onderneming die alleen lokale of regionale diensten verricht en geen diensten verricht buiten de staat van vestiging, kan niettemin gevolgen hebben voor het handelsverkeer tussen de lidstaten wanneer ondernemingen uit andere lidstaten deze diensten kunnen verrichten (mede via het recht van vestiging) en die mogelijkheid niet louter hypothetisch is. [...] Dit effect valt echter minder te verwachten wanneer de omvang van de economische activiteit zeer klein is, zoals bijvoorbeeld kan blijken uit een zeer lage omzet.”

Het Hof is namelijk van oordeel (punt B.29.2) dat: 

“Zoals ook blijkt uit de activiteitenverslagen van de begunstigde vzw, hebben de aangelegenheden waarvoor de betrokkenen steun aanvragen, in de meeste gevallen betrekking op rechtsgebieden waarvan de toepasselijke regels aanzienlijk kunnen verschillen tussen de lidstaten van de Europese Unie, zoals het personen- en familierecht, het vreemdelingenrecht en het strafrecht. Eventuele procedures in dit verband zullen in principe worden behandeld door de Belgische autoriteiten of rechtbanken. Uit de bovengenoemde activiteitenverslagen blijkt eveneens dat de reikwijdte van het gesubsidieerde project beperkt is” (vrije vertaling).

Deze conclusie kan verbazing wekken, want hoewel het duidelijk is dat het aanbod van diensten op het gebied van het Belgisch recht beperkt is tot het Belgische grondgebied, is de structuur waarin de door Casa legal opgezette multidisciplinaire dienst is ondergebracht, niet beperkt tot Belgische dienstverleners. Kortom Kortom, nu Casa legal zichzelf voorstelt als een « sociaal-juridisch centrum dat advocaten en maatschappelijk werkers verenigt », evenals psychotherapeuten, is het duidelijk dat deze andere diensten wel degelijk door Europese onderdanen kunnen worden verleend en, meer nog, dat andere internationale verenigingen of ngo’s die actief zijn op het gebied van immigratie en mensenhandel, hetzelfde soort dienst zouden kunnen verlenen, in samenwerking met Belgische advocaten, gezien de aanzienlijke financiële middelen die ter beschikking worden gesteld. Bovendien kan worden getwijfeld aan de redenering van het Hof, dat ervan uitgaat dat een advocatenkantoor dat Belgisch recht toepast (dat, zoals nagenoeg alle rechtstakken, in ruime mate steunt op Europese regelgeving) a priori slechts een lokale actor zou zijn.

Men kan zich afvragen of het, in werkelijkheid, niet beter was geweest om de aan Casa Legal toegekende subsidie van meet af aan te erkennen als staatssteun verleend door de Belgische staat. Het zou interessant zijn geweest om, vóór de toekenning van enige subsidie, ervoor te zorgen dat Casa legal kon worden aangemerkt als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB), hoewel de toepassing van deze regeling op zelfstandige advocaten vragen oproept en zeker aanpassingen zou hebben vereist.  

Om elke discussie te beëindigen, weigert het Hof een prejudiciële vraag te stellen, terwijl het als rechtsinstantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor beroep, hiertoe verplicht is, tenzij het antwoord op de vraag voor de hand ligt. Het Hof preciseert dat er in dit verband volgens haar geen redelijke twijfel bestaat over het lokale karakter van de activiteiten van Casa legal. 

Het Hof onderzoekt vervolgens de overige middelen waarin een schending van het gelijkheidsbeginsel en dus van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet wordt aangevoerd, in zoverre dat, enerzijds, “de wetgever zelf een subsidie heeft toegekend aan één specifieke begunstigde, in plaats van een algemene grondslag voor een dergelijke subsidie vast te stellen, zodat iedereen die aan de wettelijke voorwaarden voldoet, er aanspraak op zou kunnen maken”, en, anderzijds, “de aangevochten bepalingen een ongerechtvaardigd verschil in behandeling tussen advocaten inhouden, naargelang zij voor de vzw “Casa legal” of voor een ander advocatenkantoor werken” (vrije vertaling). 

Het Hof bouwt zijn redenering als volgt op:

• Het Hof erkent dat het inderdaad mogelijk is om aan één enkele persoon een subsidie toe te kennen, terwijl het gaat om een dienst die in principe door andere aanbieders kan worden verleend wanneer het om een proefproject gaat (punt B. 36.1), wat in de voorbereidende werkzaamheden met betrekking tot “Casa legal” werd aangegeven; 

• Echter “moet de toekenning van een subsidie aan één specifieke persoon in principe, zelfs wanneer deze subsidie in het kader van een dergelijk proefproject valt, worden voorafgegaan door een transparante procedure die elke geïnteresseerde persoon, na een voorafgaande bekendmaking, de mogelijkheid biedt zich kandidaat te stellen en in het kader waarvan het besluit inzake de subsidiëring kan worden genomen na een vergelijking van de kandidaten op basis van objectieve en redelijke criteria” (B.37.2) (vrije vertaling).

Het Hof herinnert daarbij aan het doel van het beginsel van gelijkheid tussen de kandidaten: de subsidieverlenende instantie in staat stellen zich ervan te vergewissen dat zij op de hoogte is van alle relevante initiatieven en dat de begunstigde van de subsidie daadwerkelijk het meest geschikt is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. 

Alleen bij wijze van uitzondering zou van deze eis van een voorafgaande en transparante procedure kunnen worden afgeweken wanneer van tevoren vaststaat of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er slechts één persoon is die aan de voorwaarden voor subsidieverlening kan voldoen. 

Het Hof was van oordeel dat er in deze zaak redelijke twijfel bestond over de vraag of Casa legal de enige marktdeelnemer was die een dergelijk aanbod van tweedelijns juridische diensten kon organiseren. 

Het Hof erkent dat de vzw Casa legal “inderdaad reeds aanzienlijke expertise had opgebouwd op het gebied van multidisciplinaire hulpverlening aan de beoogde doelgroep van kwetsbare rechtszoekenden. Deze vaststelling doet niets af aan het feit dat haar positie niet noodzakelijkerwijs uniek was en dat niets andere advocaten belet om eveneens initiatieven op te zetten die erop gericht zijn de toegankelijkheid en de doeltreffendheid van de tweedelijns rechtsbijstand voor de betrokken doelgroep te vergroten” (vrije vertaling).

Hieruit volgt dan ook dat de federale wetgever in de toekomst op zijn minst één projectoproep zal moeten organiseren (hopelijk met de nodige wettelijke grondslagen) om elk innovatief model voor tweedelijns rechtsbijstand te financieren. En het internationale karakter van de ontvangen kandidaturen zal, in voorkomend geval, het door het Hof aangevoerde vermeende lokale effect weerleggen.

Het arrest van het Grondwettelijk Hof illustreert naar onze mening perfect hoe het optreden van de overheid in economische activiteiten duidelijk moet worden afgebakend om elke concurrentieverstoring te vermijden, zelfs op Belgisch niveau, en hoe innovatie door marktdeelnemers eveneens berust op de naleving van de beginselen van mededinging. 

Wat het verleden betreft, handhaaft het Hof de gevolgen van de nietig verklaarde begrotingsbepaling, op straffe van – in geval van terugwerkende kracht – Casa legal te veroordelen tot terugbetaling van de middelen voor reeds verrichte diensten. 

Een dergelijke handhaving van de gevolgen voor het verleden is in principe niet toegestaan in het staatssteunrecht; de terugbetaling van elke steun die onverenigbaar is met de interne markt moet met interesten plaatsvinden, teneinde de situatie van gezonde concurrentie te herstellen. Dit verklaart wellicht de interpretatie van het Hof op dit punt. 

Om het arrest (in het Frans) te lezen:2026-08 6f.

1. ^In de bijgevoegde kredietoverzichten, programma 12.56.1 van afdeling 56 van de organieke afdeling 12.
2. ^Staatssteun is onwettig wanneer deze niet bij de Europese Commissie is aangemeld, maar kan, ondanks de onwettigheid, verenigbaar met de interne markt worden verklaard indien blijkt dat deze geen concurrentieverstoring veroorzaakt.