De Raad van State is wel degelijk bevoegd om uitspraak te doen over alle beheersovereenkomsten

De aangevochten bepalingen waren in beide gevallen identiek en stelden dat de beheersovereenkomst die de federale staat met de Nationale Loterij (naamloze vennootschap naar publiek recht (1)) en Skeyes (autonoom overheidsbedrijf (2)) verbond, geen besluit of reglement vormde in de zin van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.  Het contractuele karakter van de beheersovereenkomst werd rechtstreeks door de federale wetgever erkend. 

Sinds de bekrachtiging van de praktijk van beheersovereenkomsten voor autonome overheidsbedrijven, opgericht bij de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, zijn beheersovereenkomsten het voorwerp geweest van verschillende beroepen, zowel voor de gewone rechtbanken als voor de Raad van State. 

Een vonnis van de Rechtbank van koophandel van Brussel uit 1997, betreffende de beheersovereenkomst van de R.T.B.F., is een belangrijke mijlpaal omdat daarin een “bijzonder karakter” wordt erkend van de met de R.T.B.F. gesloten beheersovereenkomst, “waardoor aan deze instelling een openbare dienstverleningstaak in het algemeen belang wordt opgelegd, en bijgevolg gedragsnormen die een aanvulling vormen op die welke door het decreet inzake de audiovisuele sector worden opgelegd. De schending van deze normen vormt tevens een quasi-delictuele fout, waarop derden zich kunnen beroepen, en een inbreuk op de artikelen 93 en 94 van de L.P.C.C. (3)” (vrije vertaling) (4). 

In een arrest van 13 oktober 2008 (5) heeft de Raad van State het “bijzondere” regelgevende karakter van de nieuwe beheersovereenkomst van de R.T.B.F. erkend, waarbij hij voornamelijk de algemene kenmerken van de beheersovereenkomst heeft onderzocht die door de gemeenschapswetgever zijn uitgewerkt (met name: de contracteerplicht, de bekendmakingsverplichting, de goedkeuring bij besluit, afwijkingen van het Burgerlijk Wetboek, de omschrijving van openbare dienstverplichtingen en het toezicht op de uitvoering ervan door een regulerende instantie). 

In een arrest van 10 december 2020 (6) heeft de Raad van State zijn rechtspraak genuanceerd en vastgesteld dat een beheersovereenkomst een gemengd karakter kan hebben, met zowel contractuele als reglementaire bepalingen. De Raad van State verfijnt vervolgens zijn rechtspraak door een in concreto-analyse, artikel per artikel, van de beheersovereenkomst uit te voeren. 

Alle overeenkomsten die tot dan toe aan de toetsing van de Raad van State waren onderworpen, hadden betrekking op de deelstaten, die geen bevoegdheid hebben ten aanzien van de rechtsbevoegdheid van de Raad van State. 

Daarentegen konden de beheerscontracten van de Nationale Loterij en Skeyes, op federaal niveau, door de federale wetgever worden onderworpen aan een beperking van de bevoegdheid van de Raad van State. De luchtvaartmaatschappijen en de kansspelaanbieders wilden, door bij de Raad van State beroep in te stellen tegen deze twee beheerscontracten, deze door de federale wetgever opgelegde beperking opheffen door te verzoeken dat een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof zou worden voorgelegd. 

De belangrijkste prejudiciële vraag die de Raad van State aan het Hof stelde, betrof de mogelijke discriminatie op het gebied van het recht op een doeltreffend rechtsmiddel, gewaarborgd door artikel 13 van de Grondwet (7), en het recht op een eerlijk proces, gewaarborgd door artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (8), tussen: 

- enerzijds, de derde bij een beheersovereenkomst die, overeenkomstig de rechtspraak van de Raad van State, kan worden beschouwd als een akte of een reglement bedoeld in artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, en, 

- anderzijds, de derde bij de beheersovereenkomst van de Nationale Loterij of bij de beheersovereenkomst bedoeld in artikel 3, § 5, van de wet van 21 maart 1991 betreffende de economische overheidsbedrijven. 

Het Hof antwoordt hierop als volgt: 

“B.9. Zoals blijkt uit hetgeen in B.1.2 is uiteengezet, was het de bedoeling van de wetgever om met de betreffende bepaling de juridische kwalificatie van de beheersovereenkomst van de Nationale Loterij te verduidelijken en de regeling die daarop van toepassing is, af te stemmen op die welke geldt voor autonome overheidsbedrijven. Meer in het algemeen kan worden aangenomen dat de keuze voor de vorm van een beheersovereenkomst wordt ingegeven door de doelstelling om de Nationale Loterij een zekere mate van inspraak en zekerheid te garanderen met betrekking tot de voorwaarden voor de uitoefening van haar taken.

Deze doelstellingen kunnen niet rechtvaardigen dat de betrokken partijen de toegang wordt ontzegd tot een rechterlijke instantie die in het kader van een objectief contentieux in volle rechtsmacht kan uitspraak doen over bepalingen van reglementaire aard en deze derhalve erga omnes nietig kan verklaren. Om de juridische aard van een beheersovereenkomst vast te stellen, moet in de eerste plaats rekening worden gehouden met de inhoud en de werkelijke reikwijdte van de bepalingen ervan, en niet met de kwalificatie die de wetgever eraan heeft gegeven (zie ook RvSt, advies nr. 63.259/4 van 30 april 2018, blz. 10-11; advies nr. 30.511/4 van 13 november 2000, blz. 14-18)”» (vrije vertaling).

In dit fragment veroordeelt het Hof letterlijk de beperking die de federale wetgever had bedacht om de toetsing door de Raad van State te vermijden, door deze onbevoegd te verklaren, zonder rekening te houden met de in werkelijkheid – althans gedeeltelijk – reglementaire aard van de overeenkomst die hij tot stand bracht. 

Tot slot blijkt dat in de eerste zaken waarin beheersovereenkomsten aan de orde waren, derden zich tot de gewone rechtbanken hadden gewend, die erkenden dat de schending van een bepaling van een beheersovereenkomst een buitencontractuele fout kon vormen en de aansprakelijkheid van de aan de beheersovereenkomst onderworpen instelling tot gevolg kon hebben. Het bewijs van het bestaan van een buitencontractuele fout zal voortaan worden vergemakkelijkt door de erkenning van het reglementaire karakter van bepaalde bepalingen in beheersovereenkomsten. 

Met de twee besproken arresten van het Grondwettelijk Hof worden de rechtsmiddelen voor derden bij beheersovereenkomsten duidelijk bevestigd, teneinde:

- hetzij bij de Raad van State de nietigverklaring van de beheersovereenkomst zelf (of op zijn minst van bepaalde bepalingen) te verkrijgen, door het controle-instrument zelf aan een toetsing te onderwerpen; 

- hetzij de naleving van dit contract af te dwingen bij de instantie die eraan onderworpen was, door gebruik te maken van dit controle-instrument om de naleving ervan via de door die instelling genomen handelingen door de Raad van State te laten toetsen; 

Bovendien biedt de toepassing van artikel 159 van de Grondwet op beheersovereenkomsten eveneens nieuwe perspectieven. 

In ieder geval zal het opstellen van beheersovereenkomsten, wat op zich al een complexe aangelegenheid is, hierdoor nog lastiger worden. 

Voor meer informatie verwijzen wij naar de volgende arresten:  2026-003 et 2026-032 

(1) Opgericht bij de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij.

(2) Opgericht bij de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven. 

(3) De wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument; thans ingetrokken en opgenomen in het Wetboek van Economisch Recht. 

(4) Kh. Brussel (Fr.) (voorz.), 29 december 1997, Rev. dr. comm. b., 1998, blz. 465; A. & M., 1997, blz. 423.

(5) RvSt, 13 oktober 2008, arrest R.T.B.F., nr. 187.032.  

(6) RvSt, 10 december 2020, arrest gemeente Koekelberg, nr. 249.198. 

(7) “Niemand kan tegen zijn wil worden afgetrokken van de rechter die de wet hem toekent”.

(8) « Artikel 6 – Recht op een eerlijk proces

1.Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden”.