Les subsides en faveur de Casa legal : aides d’Etat ou subventions dans le respect du principe d’égalité ?

L’arrêt aborde plusieurs points intéressants, notamment concernant des questions de droit public économique au niveau européen et belge. 

Il traite de l’allocation de base prévoyant un subside à l’ASBL « Casa legal » d’un montant de 1 099 000 euros. [1]

En vertu de ses statuts, l’ASBL Casa legal est une « maison socio-juridique réunissant des avocat.e.s. et assistant.e.s. sociaux.ales, mais aussi à terme des psychologues, et d’autres disciplines en vue d’améliorer la défense et l’accompagnement des justiciables et in fine leur accès à la justice. [Elle] s’inscrit dans une volonté de participer à un changement positif en proposant une nouvelle manière d’exercer le métier d’avocat avec une approche pluridisciplinaire ». Ce modèle d’aide aux justiciables a été maintes fois loué pour son caractère innovant, apportant une réponse coordonnée à des situations humaines complexes. 

Le premier moyen invoqué par l’OVB concerne le respect de compétences des Communautés en matière d’aide aux personnes, plus précisément en ce qui concerne la politique relative à l’aide sociale et à l’aide juridique de première ligne. Ce premier moyen d’annulation postulait la violation de l’article 128, §1er, de la Constitution et de l’article 5, § 1er, II, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. La Cour constitutionnelle suit l’argumentation du Conseil des Ministres et considère que les dispositions attaquées ne portent pas atteinte aux compétences des Communautés relatives à la politique en matière d’aide sociale et d’aide juridique de première ligne dans la mesure où il s’agit bien d’un subventionnement pour de l’aide juridique de deuxième ligne, c’est-à-dire l’aide juridique accordée à une personne physique sous la forme d’un avis juridique circonstancié, l’assistance juridique dans le cadre ou non d’une procédure ou l’assistance dans le cadre d’un procès y compris la représentation en justice. L’aide juridique de deuxième ligne relève bien de la compétence résiduelle de l’Etat fédéral. 

Les journaux avaient fait grand cas des questions communautaires, mais avaient peu rapporté le débat qui se tenait en matière d’économie publique avec, d’une part, la question de l’éventuelle présence d’une aide d’Etat sous forme de subside direct, et, d’autre part du respect du principe d’égalité en l’absence de toute mise en concurrence préalable avant l’octroi de ce subside. 

Concernant la question de la présence d’une aide d’Etat, il est extrêmement intéressant de noter que le débat est porté devant la Cour constitutionnelle, alors que le plus souvent les questions en droit des aides d’Etat sont discutées, au niveau européen, devant la Commission dans le cadre d’une plainte pour aide incompatible ou, au niveau national, devant les juridictions nationales, par toute entreprise qui soupçonne une aide d’Etat illégale [2] en faveur de l’un de ses concurrents sur pied de l’article 107 du TFUE. On peut supposer que l’OVB dans le cadre de la défense des avocats de son ordre aurait été recevable à introduire pareils recours, européen ou national.

La norme législative dont l’annulation était demandée est une allocation de base dans une loi budgétaire fixant un destinataire, « Casa legal », et un montant maximum de subvention. 

La Cour constitutionnelle rappelle immédiatement que seule la Commission européenne est compétente pour juger de la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur. Cependant, la Cour constitutionnelle, comme toute juridiction nationale, est compétente pour vérifier si les dispositions attaquées peuvent être qualifiées d’aides d’Etat, et dans l’affirmative, si l’aide doit être notifiée à la Commission.

La Cour va considérer que le subside accordé n’est pas une aide dans la mesure où celui-ci ne serait pas de nature à fausser ou à menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres. En d’autres termes, la Cour va se retrancher derrière ce qui est désigné comme “l’effet local” que la Cour rappelle en se référant à la communication n° 2016/C 262/01 de la Commission européenne du 19 juillet 2016 « relative à la notion d’‘ aide d’État ’ visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » : 

« l’importance relativement faible d’une aide ou la taille relativement modeste de l’entreprise bénéficiaire n’excluent pas, a priori, l’éventualité que les échanges entre États membres soient affectés. Une subvention publique octroyée à une entreprise qui ne fournit que des services locaux ou régionaux et ne fournit aucun service en dehors de son État d’origine peut affecter les échanges entre États membres lorsque des entreprises d’autres États membres pourraient fournir de tels services (également au moyen du droit d’établissement) et lorsque cette possibilité n’est pas purement hypothétique. [...] Cela est toutefois moins susceptible de se produire lorsque l’étendue de l’activité économique est très réduite, ce que peut, par exemple, indiquer un chiffre d’affaires très faible »

La Cour considère en effet que (point B.29.2) : 

« Ainsi qu’il ressort également des rapports d’activités de l’ASBL bénéficiaire, les matières pour lesquelles les intéressés demandent une aide portent dans la plupart des cas sur des branches du droit dont les règles applicables sont susceptibles de différer substantiellement entre les États membres de l’Union européenne, comme le droit des personnes et de la famille, le droit des étrangers et le droit pénal. Les éventuelles procédures y relatives seront en principe traitées par les autorités ou juridictions belges. Il ressort également des rapports d’activités précités que l’envergure du projet subsidié est limitée”.

On peut s’étonner de cette conclusion car s’il est évident que l’offre de service en droit belge est limitée au territoire belge, la structure qui héberge le service multidisciplinaire mis en place par Casa légal n’est pas limité aux opérateurs belges. En somme, dès lors que Casa legal se présente elle-même comme une « maison socio-juridique réunissant des avocat.e.s. et assistant.e.s. sociaux.ales » et également des psychothérapeutes, il est évident que ces autres services sont bien susceptibles d’être exercés par des ressortissants européens et, plus encore, que d’autres associations ou ONG internationales actives en matière d’immigration et traite des êtres humains, seraient susceptibles de prester le même type de service, en collaborant avec des avocats belges, vu les importants moyens financiers mis à disposition. Par ailleurs, on doute du raisonnement de la Cour qui vise à considérer qu’un cabinet d’avocats qui applique du droit belge (largement dépendant de textes européens comme pratiquement toutes les branches du droit) ne serait a priori qu’un opérateur local… . 

L’on peut se demander si, en réalité, le subside accordé à Casa legal n’aurait pas gagné à être d’emblée reconnu comme une aide d’Etat accordée par l’Etat belge. Il aurait pu être intéressant d’organiser, avant l’attribution de toute subvention, que Casa legal puisse être qualifié de Service d’intérêt économique général – SIEG, bien que l’application de ce régime à l’égard d’avocats indépendants ne manque pas d’interroger et aurait nécessité certainement des adaptations.  

Afin de clore tout débat, la Cour refuse de poser une question préjudicielle alors qu’en tant que juridiction dont les décisions sont non susceptibles d’appel, elle en a l’obligation sauf si la réponse à la question est évidente. La Cour précise qu’il n’y a, à cet égard, selon elle, aucun doute raisonnable sur l’effet local des activités de Casa legal. 

La Cour va ensuite examiner les autres moyens qui postulent une violation du principe d’égalité et donc des articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que, d’une part, « le législateur a lui-même octroyé un subside à un seul bénéficiaire spécifique, au lieu de prévoir un fondement général pour un tel subside, de manière à ce que toute personne répondant aux conditions légales puisse y prétendre », et, d’autre part, « les dispositions attaquées établissent une différence de traitement injustifiée entre les avocats, selon qu’ils travaillent pour l’ASBL « Casa legal » ou pour un autre cabinet d’avocats ». 

La Cour va construire son raisonnement comme suit :

• La Cour reconnaît qu’il est effectivement possible d’accorder à une seule personne un subside alors qu’il s’agit d’un service qui peut en principe être offert par d’autres opérateurs lorsqu’il s’agit d’un projet pilote (point B. 36.1), ce que les travaux préparatoires indiquaient à l’égard de Casa legal ; 

• Cependant, « l’octroi d’un subside à une seule personne spécifique doit, en principe, même lorsque ce subside s’inscrit dans le cadre d’un tel projet pilote, être précédé d’une procédure transparente qui offre à toute personne intéressée, après une publication préalable, la possibilité de se porter candidate et dans le cadre de laquelle la décision relative au subventionnement peut être prise après une comparaison des candidats sur la base de critères objectifs et raisonnables” (B.37.2)

La Cour rappelle ce faisant la finalité du principe d’égalité entre les candidats : permettre au pouvoir subsidiant de s’assurer qu’il a connaissance de toutes les initiatives pertinentes et que le bénéficiaire du subside est effectivement le plus apte à atteindre les objectifs visés. 

Ce n’est qu’à titre exceptionnel qu’il serait possible de déroger à cette exigence d’une procédure préalable et transparente lorsqu’il est établi à l’avance ou qu’il peut être raisonnablement admis qu’il n’y a qu’une seule personne qui puisse remplir les conditions du subventionnement. 

La Cour a considéré qu’en l’espèce, il y avait un doute raisonnable sur le fait que Casa legal soit le seul opérateur économique à pouvoir organiser pareille offre de services juridiques de deuxième ligne.  

La Cour reconnaît que l’ASBL Casa legal “avait effectivement déjà acquis une expertise considérable en matière d’aide multidisciplinaire octroyée au groupe cible, visé, de justiciables vulnérables. Ce constat n’enlève rien au fait que sa position n’était pas nécessairement unique et que rien n’empêche d’autres avocats de mettre eux aussi en place des initiatives visant à accroître l’accessibilité et l’efficacité de l’aide juridique de deuxième ligne pour le groupe cible concerné”. 

Par conséquent, il en résulte que le législateur fédéral devra à l’avenir organiser au minimum un appel à projets (avec on l’espère les bases légales nécessaires) pour financer tout modèle innovant d’aide juridique de deuxième ligne. Et le caractère international des candidatures reçues infirmera le cas échéant le supposé effet local invoqué par la Cour. 

L’arrêt de la Cour constitutionnelle illustre à notre sens parfaitement comment l’intervention des pouvoirs publics dans les activités économiques doit être clairement balisée pour éviter toute distorsion de concurrence même au niveau belge, et comment l’innovation des opérateurs repose également sur le respect des principes de mise en concurrence. 

Pour ce qui concerne le passé, la Cour maintient les effets de la disposition budgétaire annulée, sous peine, en cas d’effet rétroactif, de condamner Casa legal à restituer les fonds pour des services déjà accomplis. 

Pareil maintien des effets pour le passé n’est en principe pas autorisé en droit des aides d’Etat, le remboursement de toute aide incompatible avec le marché intérieur doit avoir lieu avec intérêt, de manière à rétablir la situation de saine concurrence. Ceci expliquant peut-être l’interprétation de la Cour sur cette question. 

Pour lire l’arrêt : 2026-086f

[1] Dans les tableaux des crédits annexés, programme 12.56.1 de la division 56 de la division organique 12.

[2] Une aide d’Etat est illégale dès lors qu’elle n’a pas été notifiée à la Commission européenne mais elle peut, malgré l’illégalité, être déclarée compatible avec le marché intérieur s’il apparaît qu’elle ne crée par distorsion de concurrence.